44. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal jogállása, a hivatalvezető feladatai; a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése

A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal
Az Ötv. Szerint a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal a köztársasági megbízott és hivatala jogutódja. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv.  A közigazgatási hivatalokra vonatkozó szabályozást,191/1996. (XII. 17)  Kormányrendelet tartalmazza.
A közigazgatási hivatal jogállása
A fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok a kormány területi államigazgatási szervei. E rendelkezésből a jogállást illetően két következtetés is levonható:
•A hivatal tevékenysége nem szektorális, nem ágazathoz, ágazatcsoporthoz kapcsolódik.
•A területi, ágazatokhoz közvetlenül kapcsolódó (dekoncentrált) szervek között a közigazgatási hivatal megkülönböztetett, kiemelt pozícióba került.
A hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény „Belügyminisztérium” fejezetében elkülönítetten biztosítja. (Ötv. 98.§(1) A költségvetés előkészítése során a belügyminiszter kikéri az igazgatási szervek tevékenységének szakmai irányítását végző miniszterek (országos hatáskörű szervek vezetői) véleményét.
A hivatal két részből áll:
a)      A hivatal vezetőjének vezetése alatt álló szervezeti egységekből (a jogelőd közigazgatási hivatalból).
•törvényességi ellenőrzési főosztály,
•hatósági főosztály,
•koordinációs és szervezési főosztály,
•pénzügyi főosztály,
•informatikai főosztály.
b)      Az ágazati szakigazgatási szervekből (igazgatási szervek)
•megyei fogyasztóvédelmi felügyelőség,
•megyei gyámhivatal.
A területi államigazgatási szervek – főszabályként – 1997. július 1-jétől a hivatalvezető koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak. A főszabály alól kivételt a kormány tehet.
Az igazgatási szervek jogállását egyfajta kettősség jellemzi, amely  a következőkben jut kifejezésre:
•az igazgatási szervek megtartják szervezeti és szakmai önállóságukat;
•eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában az igazgatási szervvé változott területi államigazgatási szerv jogutódja a közigazgatási hivatal;
•a hivatalvezető vezetése alatt álló szervezeti egységek, valamint az igazgatási szervek egy költségvetési szervnek minősülnek.
A közigazgatási hivatal irányítása
A hivatal jogállása, valamint vezetése és irányítása között szoros a kapcsolat. A kormány irányító tevékenységét a belügyminiszter közreműködésével látja el. A hivatal alapító okiratát a miniszterelnök adja ki.
A belügyminiszter irányító tevékenysége a következőkre terjed ki:
•szakmailag irányítja a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi valamint a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a közigazgatási hivatalok és a dekoncentrált szervek jogszabályban szereplő ellenőrzését
•a vezetői megbízás és felmentés kivételével gyakorolja a munkáltatói jogokat a hivatalvezető felett;
•meghatározott ügyekben illetékességgel rendelkező hivatalvezető helyett más hivatalvezetőt jelölhet ki;
•jóváhagyja a hivatal szervezeti és működési szabályzatát, az igazgatási szervekre vonatkozó rendelkezések tekintetében az érintett miniszterekkel egyetértésben.
A több csatornás irányítás keretében a miniszterek szakmai irányítást és felügyeletet gyakorolnak az igazgatási szervek felett. A miniszter ennek keretében:
•rendeletben határozza meg a hivatalvezető és az igazgatási szerv vezetője által ellátandó államigazgatási feladatok szakmai szabályait;
•a hivatalvezető egyidejű tájékoztatása mellett utasíthatja az igazgatási szerv vezetőjét a hatáskörébe tartozó ügyekben, kivéve a hatósági ügyeket;
•ellenőrzi az ágazati, a szakmai követelmények érvényesülését a hivatal tevékenységében;
•gyakorolja a másodfokú hatósági jogkört azokban az ügyekben, amelyekben első fokon a hivatalvezető, az igazgatási szerv vezetője jár el. (191/1996. (XII.17) Korm.. rend. 6.§ (2)
A miniszter köteles tájékoztatni a hivatalvezetőket az ágazatpolitikai elképzelésekről, valamint az ágazatot érintő tervekről. A miniszter és a hivatalvezető közötti vitás kérdésben –a belügyminiszter előterjesztésére- a miniszterelnök dönt.
A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
•a közigazgatási hivatalok munkáját koordinálja,
•az ellenőrzési és informatikai feladatok végrehajtását ellenőrzi és ebben a körben
• kezdeményezési jogosítványok illetik meg, melyek a következők:
összehangolja a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtását
koordinálja a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos feladatokat
A közigazgatási hivatal vezetőjének jogállása
A hivatalvezető
•pályázat útján nyerheti el tisztségét.
•a hivatalvezetőt a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, a belügyminiszter előzetes véleményének kikérésével előterjesztett javaslatára a miniszterelnök, megbízását a miniszterelnök vonja vissza.
•köztisztviselői besorolása: minisztériumi helyettes államtitkár.
•Megbízatása határozatlan időre szól. A
•az őt megillető juttatások körét a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter határozza meg.
•A hivatalvezetői megbízás előfeltétele:
állam- és jogtudományi egyetemi végzettség;
jogi, vagy közigazgatási szakvizsga.
A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében
•ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;
•ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket;
•a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél;
•összehívja a képviselő-testület ülését, ha a képviselők egynegyedének  ill. Bizottságnak a képviselőtestület összehívása tárgyában benyujtott indítványának a polgármester tizenöt napon belül nem tesz eleget;
•a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt.
A hivatalvezető munkáltatói jogköre kiterjed
•a közvetlen vezetése alatt álló szervezeti egységek köztisztviselőire, valamint
•az igazgatási szervek vezetőire. Az utóbbiak megbízásához és felmentéséhez az ágazati miniszter egyetértése szükséges.
A hivatal vezetési struktúrája igazodik a szervezeti tagozódáshoz, ill. felépítéshez
A hivatalvezető jogosítványai:
•vezeti a hivatalt
•gyakorolja a költségvetési szerv vezetőjének hatáskörét,
•gondoskodik a hivatal igazgatási szervei feladatának ellátásáról,
•elkészíti a szervezeti és működési szabályzatot,
•gondoskodik a belső szabályzatok elkészítéséről. (191/1996. (XII.17.) Korm. Rend. 9.§)
•az érintett területi államigazgatási szervek vezetőinek egyetértésével kialakíthatja egyes tevékenységek közös szervezetben való ellátását (pl. Személyzeti munka, továbbképzés)
A hivatalvezető munkáját hivatalvezető-helyettes segíti, aki
•minisztériumi főosztályvezetői besorolású köztisztviselő
•ellátja a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott feladatokat
•távollétében helyettesíti a hivatalvezetőt.
•a hivatalvezető javaslatára, a belügyminiszter bízza meg, illetve vonja vissza a megbízását. (191/1996. (XII.17.) Korm. Rend. 3/A.§)
•a megbízás előfeltétele azonos a hivatalvezetőjével.
Az igazgatási szerv vezetőjének jogosítványai különösen a következők:
•gyakorolja a munkáltatói jogokat az igazgatási szerv köztisztviselői felett;
•önállóan gyakorolja hatáskörét, hatósági jogkörét;
•gondoskodik a szakmai követelmények érvényesítéséről.(191/1996. (XII.17.) Korm. r.. 7.§ (1)  (2)
A közigazgatási hivatal vezetőjének feladat –és hatásköre
A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének ellátása
Főszabály: a közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és megyében ellátja
•a helyi önkormányzatok,
•a helyi kisebbségi, valamint
•a kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. (Ötv. 98.§ (2) a) pont)
Ezek a következők:
•    képviselő-testület (közgyűlés);
•    a képviselőtestület, közgyűlés bizottságai;
•    részönkormányzat testülete;
•    polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke (saját jogon és átruházott hatáskörben);
•    a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, elnöke, bizottsága; (Ötv. 102/C.§ (1)
•    a kisebbségi települési önkormányzat testülete és meghatározott szervei ellenőrzése.
Önkormányzati döntést a képviselő-testület társulása is hozhat, ezért a törvényességi ellenőrzés erre is kiterjed.(Ötv. 2.§ (2) bekezdése, illetve 98.§ (3)
A törvényességi ellenőrzés keretében a közigazgatási hivatal vezetője azt vizsgálhatja, hogy a felsorolt szervek:
•szervezete, működése, döntéshozatali eljárása;
•döntései (rendelete, határozata);
•bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak. (Ötv. 98.§ (3)
Nem terjed ki a törvényességi ellenőrzés azokra, az önkormányzat szervei által hozott határozatokra, amelyek alapján
•    munkaügyi, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának,
•    külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.
A munkavállaló javára történő jogszabálysértés törvényben meghatározott eseteire azonban a korlátozás nem vonatkozik, azaz a hivatal vezetője gyakorolhat törvényességi ellenőrzést.
Eljárási szabályok:
•a jegyző a testületek ülését követő 15 napon belül megküldi a közig. Hivatal vezetőjének a testületi ülésről készített jegyzőkönyvet, valamint a polgármester saját és átruházott hatáskörben hozott határozatát.
•Nem kell felterjeszteni az önkormányzati hatósági ügyben hozott döntéseket
•A jegyző köteles a közig. Hivatalvezető felhívására a kitűzött határidőre, a működés és döntések jogszerűségének vizsgálatához szükséges iratokat és információkat rendelkezésre bocsátani.
Amennyiben a hivatal vezetője az ellenőrzés során törvénysértést észlel, határidő kitűzésével felhívja a döntéshozót a törvénysértés kiküszöbölésére.
Az érintettnek két kötelme van:
•    tartozik a felhívásban foglaltakat megvizsgálni,
•    a megszabott határidőn belül intézkedéséről, vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.
Az eljárás akkor folytatódik, ha
•    az intézkedés nem történt meg, vagy
•    nem a felhívásban foglaltaknak megfelelő döntést hozott az érintett.
Ilyen esetekben a hivatalvezetője kezdeményezheti:
•a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését az Alkotmánybíróságnál;
•a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;
•a hatáskörrel rendelkező képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását. (Ötv. 99.§ (1) és (2)
Jogszabálysértés esetén pert az Ötv. szerint a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint a települési önkormányzat, illetve a polgármester ellen lehet megindítani a felhívásban megadott határidő lejártától számított 30 napon belül. (Ötv. 99.§ (3)
A kereset benyújtásának a végrehajtásra nincs halasztó hatálya, de a végrehajtás felfüggesztését  lehet kérni a bíróságtól.
Két esetben kérni kell a végrehajtás felfüggesztését az érintett egyidejű értesítésével:
•    ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével járna,
•    ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása elháríthatatlan kárral járna.
A közigazgatási hivatal, valamint az igazgatási szerv vezetőjének hatósági jogköre
A hivatalvezető, illetve az igazgatási szerv vezetője törvényben vagy kormányrendeletben megállapított ügyekben első fokú hatósági jogkört gyakorol, továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint felettes szervként elbírálja a jogorvoslatokat minden olyan államigazgatási hatósági ügyben, amelyben első fokon
•    a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke vagy a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője,
•    a jegyző, főjegyző vagy a képviselő-testület hivatalának ügyintézője jár el,
•    amelyben a jogorvoslati eljárásra nem valamely területi államigazgatási szerv jogosult: e körben ellenőrzést folytathat. (191/1996. (XII.17) Korm. Rend. 10.§)
Hatósági tevékenység ellenőrzése:
A hivatalvezető és felhatalmazás alapján az igazgatási szerv vezetője az államigazgatási feladatokat ellátó, államigazgatási hatáskörrel, hatósági jogkörrel rendelkező helyi önkormányzati szervek részére szakmai koordinációs értekezletet tarthat és a polgármesteri (főpolgármesteri és megyei közgyűlési) hivatalnál, valamint a körjegyzőségnél felettes szervként ellenőrzést tarthat. (191/1996. (XII.17.) Korm. rend. 21.§)
Az ellenőrzés során feltárt szabálysértés esetén a hivatalvezető és az igazgatási szerv vezetője tartozik megtenni a szükséges intézkedéseket:
•    felhívja más ellenőrzésre jogosult szerv figyelmét a jogszabálysértésre;
•    megkeresi az intézkedésre jogosult szervet;
•    fegyelmi, szabálysértési vagy büntetőeljárást kezdeményez.(191/1996. (XII.17.) Korm. Rend. 22.§)
A megkeresett szerv vezetője érdemi vizsgálatra, intézkedésre és viszont-tájékoztatásra kötelezett.
A hivatalvezető további feladat- és hatáskörei: (191/1996. (XII.17.) Korm. rend. 11.§)
•    a területi államigazgatási szervek tekintetében koordinációs, ellenőrzési, informatikai tevékenységet,
•    képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatokat lát el,
•    hatásköröket gyakorol,
•    véleményezi a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetőinek kinevezését és megbízásuk visszavonását,
•    javaslatot tehet kitüntetésükre, jutalmazásukra,
•    kezdeményezheti fegyelmi felelősségre vonásukat.
A hivatalvezető koordinációs feladata és hatásköre
A közigazgatási hivatalvezető feladat- és hatáskörében: (191/1996. (XII.17.) Korm. rend. 12.§ (1)
•    gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi koordinációjáról;
•létrehozza és működteti a megyei államigazgatási kollégiumot;
•a belügyminiszter által meghatározottak szerint közreműködik a központi közszolgáltatási nyilvántartás funkcionálásával kapcsolatos feladatok ellátásában;
•összehangolja a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos területi feladatokat;
•gondoskodik a területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendszerének egyeztetéséről, szakmai támogatást nyújt az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez;
•a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetőitől tájékoztatást kérhet.
A megyei közigazgatási kollégium a hivatalvezető véleményező, a koordinációs tevékenységét elősegítő testülete.
Az ügyrendben meghatározott időközönként, illetve szükség szerint hívja össze a hivatalvezető.
Tagjai rajta kívül az igazgatási szervek vezetői, a területi államigazgatási szervek vezetői, valamint a hivatalvezető által kijelölt belső szervezeti egységek vezetői.
A hivatalvezető a kollégium ülésére szükség szerint meghívja a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe nem tartozó államigazgatási szervek vezetőit.
A területi államigazgatási szervek kötelező együttműködését is előírja a kormány.
Ennek érdekében a hivatalvezető
•    koordinációs értekezletet hívhat össze, illetőleg
•    a területi államigazgatási szervek vezetőit ideiglenes bizottság létrehozására kérheti fel. (191/1996. (XII.17.) Korm. Rend. 15.§)
A közigazgatási hivatal vezetőjének ellenőrzési feladatai
A hivatalvezető ellenőrzési feladat- és hatáskörében mindenekelőtt gondoskodik: /191/1996. (XII.17.) Korm. rend. 16.§ (1) bekezdése/
•    a területi államigazgatási szervek ellenőrzési terveinek összehangolásáról, a koordinált végrehajtásról és a tapasztalatok ellenőrzéséről;
•    a gazdaságos és egymást kiegészítő ellenőrzések kialakításáról;
•    ellenőrzi a dekoncentrált államigazgatási szervek vezetői által meghozott munkáltatói intézkedések törvényességét, a köztisztviselők képesítési előírásairól szóló jogszabályok betartását;
•    a fővárosi, megyei főügyészséggel egyeztetett terv alapján ellenőrzi a területi államigazgatási szervek hatósági tevékenységét;
•    az ellenőrzési jogköre kiterjed az ügyiratkezelésre, a közigazgatási szervek által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről szóló jogszabályok hatályosulásának elemzésére.
•    ellenőrzi a területi államigazgatási szervek által alkalmazott informatikai programok jogtisztaságát
A hivatalvezető az ellenőrzések tapasztalatairól tájékoztatja a minisztert és szükség esetén intézkedést kezdeményez.
A közigazgatási hivatal vezetőjének a területfejlesztés feletti törvényességi felügyelete
Az 1999. évi XCII. törvény intézményesítette ezt a funkciót, amelynek lényege, hogy a megyei területfejlesztési tanács és munkaszervezete működésének törvényességi felügyeletét a megyei területfejlesztési tanács látja el.
Ennek keretében ellenőrzi:
•    az alapszabály és az egyéb szabályzatok megfelelnek-e a jogszabályoknak;
•    a szervezete, működése, eljárási határozatai nem sértenek-e jogszabályt, alapszabályt vagy egyéb szabályzatot.
A rendelkezésre álló eszközrendszer:
a)      Jogszabálysértés esetén felhívja a megyei területfejlesztési tanácsot a jogszabálysértés megszüntetésére. A tanács a megadott határidőn belül köteles tájékoztatást adni a jogszabálysértés megszüntetéséről.
b)      Ha a területfejlesztési tanács nem dönt, vagy a felhívást elutasítja, a közigazgatási hivatal vezetője keresettel fordul a bírósághoz a határozat megsemmisítése iránt. Ha a határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, felfüggeszti a döntést.
c)      Ismételt vagy súlyos jogszabálysértés esetén felfüggeszti a tanács, annak szerve vagy tisztségviselője működését és felügyelő-biztost rendel ki a jogszerű működés helyreállítása érdekében.
d)      A bíróság közigazgatási perben a jogsértő aktust megsemmisíti és új eljárás lefolytatását rendeli el, illetve elrendelheti a jogszabálysértően működő szerv, tisztségviselő választására jogosult szerv összehívását.
e)      A felügyelő-biztos tevékenységéről tájékoztatja a bíróságot és a közigazgatási hivatal vezetőjét.
A Térségfejlesztési Tanács, illetve a Regionális Fejlesztési Tanács működésének törvényességi felügyeletét a székhely szerint illetékes fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője látja el.
(1996.évi XXI.tv. 15.§ (15) bekezdése illetve 16.§ (3) bekezdése/)
A közigazgatási hivatal vezetőjének egyéb feladatai
Az informatikai tevékenység összehangolása érdekében: (191/1996. (XII.17.) Korm.. rend. 17.§)
•    kezdeményezi az ügyviteli tevékenység koordinációját, az egységes program szerinti ellátását;
•    elősegíti a közszolgálati nyilvántartás hatékony működését, a területi államigazgatási szervek feladatával összefüggő használatát;
•    gondoskodik arról, hogy az önkormányzati törzsadattárat és statisztikai rendszert a dekoncentrált államigazgatási szervek használhassák;
•    a megyei államigazgatási kollégium bevonásával gondoskodik a területi államigazgatási szervek informatikai fejlesztésének összehangolásáról.
Végül a hivatalvezetőnek a köztisztviselők képzésével, továbbképzésével kapcsolatos feladatait kell megemlíteni.
A megyei önkormányzatnak is kötelező feladata a területi információs rendszer kialakításában való részvétel. (Ötv. 70.§ (1) c)
A hivatalvezető a köztisztviselők képzésével, továbbképzésével kapcsolatos feladatai keretében:
(191/1996. (XII.17.) Korm. Rend. 18.§)
•    éves terv alapján szervezi a köztisztviselők képzését, továbbképzését;
•    közreműködik a belügyminiszternek a köztisztviselők képzésével, továbbképzésével, valamint a szakember-utánpótlás megszervezésével kapcsolatos feladatainak ellátásában;
•    gondoskodik közigazgatási alapvizsgák, szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák és egyéb vizsgák előkészítését szolgáló tanfolyamok szervezéséről és lebonyolításáról;
•    elősegíti az ágazati, szakmai alapképzés rendszerességét;
•    közreműködik a helyi (kisebbségi) önkormányzatok tisztségviselőinek és képviselőinek képzésében;
•    ellátja területi szinten a köztisztviselők képzésének, továbbképzésének az összehangolását;
•    elemzi a képzés, továbbképzés színvonalát, kezdeményezi a szükséges intézkedéseket.