32. A hatósági igazgatási és az intézményi társulás, a társult képviselő-testület

A települési önkormányzatok társulásairól általában:
A helyi önkormányzatok jogosultak arra, hogy hatáskörülk gyakorlása körében közös érdekeltségű feladatok megoldása érdekében együttműködjenek és törvényi keretek között más helyi önkormányzatokkal társulást hozzanak létre (Charta 10.cikk.1.pont)
A társulási alakzatok fejlődése végigvezethető az egész magyar közigazgatás történetén, a korábbi társulási szabályozást az 1886-os községekről szóló törvényen és a három tanácstörvényen keresztül valósult meg.
A társulások létrejöttét befolyásoló tényezők voltak a teljesség igénye nélkül:
•    a települések adottságai, sajátosságai, teherbíró-képessége
•    a korábbi kapcsolatok, együttműködések tapasztalatai
•    a tanácsi vezetők témaérzékenysége
•    a megyei tanácsok szerepvállalása
a különböző pályázatok feltételei, stb.
A gazdálkodáshoz és intézményekhez kapcsolódó gyakoribb társulások:
•    beruházást szervező társulás
•    közös beruházás megvalósítása
•    területrendezési társulás
•    kommunális feladatok ellátása
•    vízellátás biztosítása
•    vízügyi és kommunális társulás
•    strandfürdő közös fenntartása
•    építési telkek közös kialakítása
•    útalap létrehozása
•    út közös fenntartása
•    óvoda működtetése
•    általános iskola és napközi otthon közös fenntartása
•    együttes tanterembővítés
•    ifjúsági üdülőtábor közös fenntartása
•    orvosi rendelő fenntartása és fejlesztése.
A hatósági igazgatás körében működő gyakoribb társulások:
•    igazgatási társulás
•    építésigazgatási társulás
•    műszaki igazgatási társulás
•    közterület-felügyelet ellátására létesített társulás
•    ipari, kereskedelmi szakigazgatási feladatokat ellátó társulás
A korábbi szabályozás kétségtelen előnye volt, hogy lehetővé tette a differenciált kapcsolatépítést és és a társulások szervezésével és működésével kapcsolatos tapasztalatokat az önkormányzatok ma is hasznosíthatják
A jelenleg hatályos társulási szabályozás az Alkotmányban rögzített alapjogra épül:
“A helyi képviselő-testület ... szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel”
Az önkormányzati társulás létrehozása, a társuláshoz való csatlakozás a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik (Ötv.10.§(1)
Az Ötv. társulásokra vonatkozó szabályozásának célja: a közszolgáltatások célszerűbb, gazdaságosabb, magasabb szinvonalú biztosításának együttműködésen alapuló fejlesztése.
Az Ötv. ezt a célt
•    a hatósági igazgatási társulások,
•    az intézményi társulás valamint
•    társult képviselő-testület intézményesítésével igyekszik elérni.
Az Ötv.-n kivül, azzal párhuzamosan még a Ttv (1997. évi CXXXV. tv.) szabályoz e tárgykörben. (A Ttv. a kapcsolatokat keletkeztető megállapodások megbízásos, közös fenntartást, közös foglalkoztatást, közös döntéshozó szerv létrehozását, ill. jogi személyiséget eredményező alakzatok között tesz különbséget)
Ma a települési önkormányzatok jelentős része nem ismeri fel a társulások előnyeit, valamint a tanácsrendszer-beli közös tanácsok szervezésének és működésének kedvezőtlen tapasztalatai sem az együttműködés irányába hatnak.
A megoldás lehetőségei:
•    társulást elősegítő kedvezményeket nyújtó szabályozórendszer (jogi, közgazdasági eszközök)
•    kötelező (kényszer) társulások létesítésének előírása ( térségi-kistérségi fejlesztési programok, vezetékes szolgáltatások tervezése és megvalósítása, epítéstervezés és rendezési terv készítés, lakó- és ipari zónák kialakítása, kötelező közszolgáltatások összehangolása, üdülőterületek együttes fejlesztése, idegenforgalmi fejlesztések összehangolása
A hatósági igazgatási társulás
Követelmények és törvényi szabályok
A képviselő-testületek megállapodással egyes államigazgatási hatósági ügyfajták szakszerű intézésére hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre. Hatósági igazgatási tarsulás csak államigazgatási hatósági ügyre hozható létre! A hatósági igazgatási társulás azt a célt szolgálja, hogy bizonyos hatósági ügyfajtákat ne egy, hanem több település közös szerve intézzen.
A hatósági igazgatási társulás előnyei:
•    a szakértelem biztosíthatósága;
•    a helyettesítések rendjének ésszerűbb megszervezése;
•    a technikai apparátus racionalizálhatósága.
A képviselő-testületek a legáltalánosabban kétféle hatósági igazgatási társulásban vehetnek részt:
•    ahol a társulás készíti elő a döntéseket, de a határozatot a jegyző helyben, maga adja ki.
•    az előkészítés és a döntés is a társulásban történik.
Követelmény: ne a település lakosai utazzanak, hanem az ügyintézők vagy a társulás ügyintézői.
A képviselő-testület szükség szerint vesz részt komplex (több szakigazgatási ügykört érintő) vagy monolit (egy szakigazgatási ügykörre vonatkozó) hatósági igazgatási társulásokban.
A társulást létrehozó megállapodásnak tartalmaznia kell: (Ötv.42.§(2)
a)      a társulás résztvevőinek nevét, székhelyét;
b)      a társulásban intézendő ügyek megjelölését;
c)      a társulás vezetőjének és alkalmazottainak kinevezési módját, a munkáltatói jogok gyakorlásának rendjét, a költségek viselésének arányát;
d)      a társulásba való belépés, illetve a kiválás szabályait;
e)      a társulás működési területén a helyszíni ügyintézés rendjét.
A törvényben írt kötelező kellékeken túl célszerű rögzíteni még az alábbiakat:
•    mire terjed ki a társulás felhatalmazása: csak a döntés előkészítésére vagy a döntéshozatalra is.
•    a végrehajtás ellenőrzésének módszerei, az értékelés fórumai.
•    a kölcsönös és a folyamatos tájékoztatás rendje.
•    a felmerülő viták feloldásának módjai.
•    a megállapodásban foglaltak nem teljesítésének jogkövetkezményei.
A megállapodást meg kell küldeni a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének, aki arra 15 napon belül törvényességi észrevételt tehet.
A társulás ügyrendje
A hatósági igazgatási társulások részletes feladatait és hatáskörét ügyrend tartalmazza. Ezt az ügyrendet a jegyzők együttesen alakítják ki.
A társulás és a megállapodó felek kapcsolata
A megállapodó képviselő-testületek rendelkezéseit a társulás vezetője köteles végrehajtani.
A társulás vezetője köteles:
•    elkészíteni a megállapodó felek testületi előterjesztéseit,
•    megjelenni a megállapodó partnerek testületi ülésein, s ott a feladatkörébe tartozó ügyekben megadni a szükséges felvilágosítást.
A társulásban résztvevő önkormányzatok tisztségviselői összehangolják a szakigazgatási tevékenység irányításával és ellenőrzésével kapcsolatos munkájukat. Ennek érdekében a polgármesterek (jegyzők):
•    A társulás munkatervére vonatkozó javaslatokat egyeztetik; a társulás tevékenységét érintő előterjesztéseket véleményezik; a társulás beszámoltatását, tevékenységét, értékelését összehangolják.
•    A társulás előírásszerű ügyintézését a megállapodó felek az érdekkörükben vizsgálják, rendszeresen, de évente legalább egy alkalommal megtárgyalják a társulás működésének időszerű kérdéseit. (tanácskozási joggal meg kell hívni a társult önkormányzatok polgármestereit és jegyzőit)
A társulás szervezete, a vezető jogállása
A hatósági igazgatási társulás a társult polgármesteri hivatalok valamelyike hivatali részeként működik. A társulás dolgozói munkajogilag ennek a polgármesteri hivatalnak az állományába tartoznak. Vezetőjét a „székhely” szerinti polgármester nevezi ki, aki ehhez előzetesen beszerzi a megállapodó felek polgármestereinek az egyetértését.
A társulás vezetője felett az egyéb munkáltatói jogokat a társulás székhelye szerinti jegyző gyakorolja.
A társulás vezetőjének fegyelmi, anyagi felelősségre vonását a társuló felek kezdeményezhetik.
A hatósági igazgatási társulás működésének főbb jellemzői
A társulás működésére nézve – a társulási szerződéssel nem érintett kérdésekben – az erre kijelölt képviselő-testület SZMSZ-ének a polgármesteri hivatalra vonatkozó előírásai az irányadók. Közös megállapodás irányadó a félfogadás rendjére.
A működés költségeit illetően:
•    A társulás vezetőjének, ügyintézőjének, adminisztrátorának munkabérét, bérfejlesztését, jutalmát és ezek közterheit a felek egyenlő arányban vállalják.
•    A megállapodó felek a társulás vezetőjének és ügyintézőinek költségátalányát közösen, egyenlő arányban viselik.
•    A szakmai továbbképzések, értekezletek költségeit, a dologi kiadásokat a székhely képviselő-testület finanszírozza.
Az intézményi társulás
A feladat, a megoldás eszközei, típusok
Az önkormányzatok önállóan eljárnak a helyi érdekű közügyekben, amelyek:
•    a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához,
•    a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához,
•    valamint az ezek ellátásához szükséges feltételek megteremtéséhez kapcsolódnak.
A felsoroltak megoldásának egyik eszköze lehet az intézményi társulás, amely mind a településüzemeltetésben, mind a településfejlesztésben szerephez juthat. Ezt tanúsítja az is, hogy az alábbi típusok kerültek felszínre:
•    területrendezési társulások,
•    beruházást szervező társulások,
•    kommunális feladatok együttes ellátását célzó megállapodások,
•    vízellátás együttes megoldása,
•    strandfürdő közös fenntartásba vétele,
•    út közös fenntartásba vétele,
•    óvoda együttes üzemeltetése,
•    általános iskola és napközi otthon közös fenntartásba vétele,
•    ifjúsági üdülőtábor közös üzemeltetése,
•    orvosi rendelő együttes fenntartásba vétele és közös fejlesztése.
A jogszabályi tartalom jellemzője
- Az érintett képviselő-testületek megállapodhatnak két vagy több községet, illetve várost és községet ellátó egy vagy több intézmény közös alapításában, fenntartásában és fejlesztésében. Eltérő megállapodás hiányában a közös intézmények fenntartásához az érdekelt képviselő-testületek a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá.
- Nem kötelező ugyanakkor a „lakosságszám-arányos” hozzájárulás.(Ötv.43.§(1)
Jogok és kötelességek
A társulás által fenntartott intézmények önállóan gazdálkodnak, éves költségvetésük szerint, amelynek a végrehajtásáért az intézményvezetők a felelősek.
Költségvetésének bevételei:
•    normatív állami támogatás,
•    az önkormányzatok által megállapított arányos hozzájárulás.
A társult önkormányzatok kötelességei
Együttesen biztosítják a közösen fenntartott intézmények működését, felújítását és fejlesztését.
Az intézmények arányos hozzájárulást fizetnek.
A társult önkormányzatok jogai
- Az intézményvezető kinevezése.
- Általános iskolai igazgató esetében pl.: az igazgatót a képviselő-testületek együttes ülésen nevezik ki, a kinevezéshez a képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges. Az igazgató anyagi, fegyelmi felelősségre vonásával kapcsolatos jogkört a bizottság gyakorolja. Az igazgató feletti egyéb munkáltatói jogkörök a körjegyzőt illetik meg azzal, hogy köteles kikérni a társult képviselő-testületek polgármestereinek a véleményét.
Egyéb jogosítványok:
•    az intézményi támogatás együttes meghatározása,
•    az intézmények éves költségvetésének jóváhagyása,
•    az intézmények éves gazdálkodásáról szóló zárszámadás elfogadása,
•    az intézmények gazdálkodásának ellenőrzése.
Társult képviselő-testületek
A települések közötti együttműködésnek egyik legintenzívebb formája a társult képviselő-testületek működtetése, de fúziót is létrehozhatnak, (A körjegyzőség is egyfajta sajátos társulás. )
A társult képviselő-testület megalakítása közvetlenül érinti az érdekelt települések lakosságát. A közös képviselő-testület alakításához kötelező a helyi népszavazás. (Ötv.46.§(1)c)
A társult képviselő-testület alakítására elsősorban a községekben kerülhet sor.
Jellemzők:
•    a társult képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik a költségvetésüket, közös hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik.
•    a társulási forma nem „alakszerű” megállapodással jön létre, hanem az érintett testületek együttes ülésén hozott határozattal
•    minden községnek megmarad az önálló képviselő-testülete, s minden olyan esetben ez a testület dönt, ami csak az adott települést érintő ügy
•    minden községnek önálló tulajdona, vagyona van
•    minden községnek önálló, választott polgármestere van (a társult képviselő-testületnek nincs polgármestere, a megállapodásban döntik el, hogy a társult képviselő-testület ülésének összehívása, előkészítése miként történik, ki elnököl az ülésen, a polgármesterek felváltva is elnökölhetnek, vagy a társult községekben felváltva tartják az üléseket, és mindig az adott község polgármestere elnököl)
•    a társult képviselő-testület azokban az ügyekben dönt, amelyekre a megállapodás szerint felhatalmazása van
•    az önkormányzati hatásköröket a társult képviselő-testület gyakorolja, az egyes községekben csak azok a hatáskörök maradnak, amelyek kizárólag a községet érintik. Ennek megfelelően valamennyi község megtartja az önállóságát a kizárólag a községet érintő ügyekben, ugyanakkor egyesíthetik anyagi eszközeiket is.
•    A társult képviselő-testület működtetésével kapcsolatos szervezési-előkészítési feladatokat az érdekelt községek polgármesterei évenként felváltva látják el.
Az anyagi eszközöket illetően a költségvetésben foglalnak állást:
•    a társult képviselő-testületet elkotó helyi testületek a költségvetésüket teljes egészében egyesítik
•    a költésgvetésüket csak részben egyesítik
Társult képviselőtestület a megyei és a települési önkormányzat között nem hozható létre. A megyei önkormányzat feladatai eredményesebb ellátása érdekében társulhat más önkormányzatokkal, de a települési önkormányzat feladatait társulásos formában sem veheti át.
Közös döntést igénylő ügyek lehetnek:
•    az SZMSZ megalkotása;
•    önkormányzati rendeletalkotás;
•    jegyző kinevezése;
•    a közös hivatal és a közös intézmények fenntartása, üzemeltetése;
•    a közös költségvetés megvitatása, zárszámadás elfogadása stb.
Amennyiben a községi képviselő-testületek csak részben egyesítik a költségvetéseiket, az első ütemben a községek saját költségvetési tervüket dolgozzák ki, majd pedig ezt követően határoznak a közös költségvetési hányad nagyságáról.
A társult képviselő-testület, valamint a községi képviselő-testületek működésével kapcsolatos szervezési, előkészítési feladatokat a hivatal látja el.
Az üléseket mindig annak a községnek a polgármestere vezeti, ahol az adott ülést tartják. A döntéshozatal az egy testületre vonatkozó szabályok szerint történik.
A képviselő-testületi hatáskörbe tartozó munkáltatói jogokat (pl. intézményvezetők kinevezése) a társult képviselő-testület gyakorolja.
A közös hivatal dolgozói felett a munkáltatói jogokat a társult képviselő-testület jegyzője gyakorolja. A kinevezési, fegyelmi, anyagi felelősség megállapítása iránti jogkör gyakorlásához a polgármesterek előzetes egyetértése szükséges.
Célszerű, ha a szabályozás előírja, hogy a társult képviselő-testületből csak a naptári év kezdetével lehet kiválni.
Város és vonzáskörzetébe tartozó több község is alakíthat társult képviselő-testületet (körzeti jellegű közszolgáltatások megszervezése)
Mivel az Ötv. “szabad” társulási jogot intézményesített, a nevesített alakzatok mellett más megállapodásos kapcsolati formákkal is találkozhatunk. A társulásokkal kapcsolatos magyar szabályozási gyakorlat szinkronban van a nemzhetközi egyezményekkel és dokumentumokkal.