42. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, és a kormány kapcsolata a helyi önkormányzatokkal

A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolatának lehetséges tipusai:
•    Utasítás
•    Irányítás. Az önkormányzatiság eszmevilágával, az önkormányzatok autonómiájával a hagyományos értelemben vett irányítás és alá-fölérendeltség nem egyeztethető össze, mert bármilyen irányítás alkalmas lehet az önállóság korlátozására. A jogi szabályozás, a törvényalkotás az önkormányzati igazgatásra is kiterjed, de nem minden esetben hoz létre irányítási viszonyokat.
•    Felügyelet. A hagyományos felügyelet intézménye a kivülről érkező hatáskifejtés eszköze: követni a felügyelt szervek tevékenységét, ha szükséges utólag beavatkozni, felelősségre vonást kezdeményezni. A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az Alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni. A helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. Mindazonáltal magasabb szintű államigazgatási szervek célszerűségi felügyeletet gyakorolhatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi önkormányzatokra ruházták át. A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét olyan módon kell gyakorolni, hogy a felügyeletet gyakorló szerv beavatkozása arányban legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával. (Charta 8.cikk)
•    Ellenőrzés. A közigazgatásban az alaptevékenységekre irányuló ellenőrzések döntő többsége egyben törvényességi ellenőrzést is jelent, amely az ellenőrzött szerv tevékenységének meghatározott szempontból történő kontrollja. Ez biztosít a legkevesebb beavatkozási lehetőséget. A törvényességi ellenőrzéssel azonban sem az irányítás, sem a felügyelet nem váltható ki.
A helyi önkormányzatok és a központi szervek kapcsolata nem korlátozódhat a felügyeleti és ellenőrzési viszonyokra, a képviselő-testületek és szerveik munkájának segítésére lehetőség nyílik a jogi szabályozás és jogon kívüli eszközök felhasználásával. A fejlett államokban követett gyakorlat: a hibák megelőzése, segítés, szakmai tanácsadás.
Az Országgyűlés kapcsolata a helyi önkormányzatokkal
A helyi önkormányzatok működéséhez szükséges jogi és gazdasági feltételrendszert döntő mértékben az Országgyűlés biztosítja.
Az Ogy.  a törvényalkotáson keresztül van hatással a helyi önkormányzatok tevékenységére. Ez nem irányítási viszony, hanem felügyeleti jog, amely az irányításnál korlátozottabb beavatkozást alapoz meg.  Az Ogy. közvetlen és közvetett hatást fejt ki az önkormányzatok irányába akkor, amikor
•    meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét,
•    megállapítja az államháztartás mérlegét,
•    jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását,
•    dönt a kormány programjáról. (Alkotmány 19.§ 3. bek)
Az Ogy. feladat-és hatáskörét elsődlegesen a törvényalkotáson keresztül gyakorolja, de kivételesen – a tv. által meghatározott keretek között –  egyedi döntéseket is hoz.
A képviselő-testület Országgyűlés általi feloszlatása,  kifejezetten az alkotmányellenességhez kötött, és csak akkor alkalmazható lehetőség, ha az alkotmányos működés másként nem állítható helyre.
A képviselő-testület feloszlatásának eljárása:
•    A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti a belügyminiszternél az alkotmányellenesen működő önkormányzati képviselő-testület országgyűlési feloszlatására vonatkozó kormányjavaslat előkészítését. (Ötv. 99.§-ához fűzött indoklás/
•    A belügyminiszter kormánynál történő kezdeményezéséről már törvény rendelkezik. (Ötv. 96.§ b.)
•    A kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után – javaslatot terjeszt az Országgyűléshez a helyi képviselő-testület feloszlatására. (Ötv. 93.§ (2) bekezdése)
•    Az Országgyűlés feloszlatja az alkotmányellenesen működő helyi képviselő-testületet (Ötv. 93.§  3. bek.)
Ezek a  szabályok értelemszerűen vonatkoznak a megyei közgyűlés esetleges feloszlatására is.
A feloszlatásra vonatkozó kormány-előterjesztésről az Országgyűlés a soron következő ülésen határoz. A napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett képviselő-testület polgármesterét (a közgyűlés elnökét), aki jogosult a határozathozatalt megelőzően, a képviselő-testület álláspontjának ismertetésére.
Az Alkotmány előírja, hogy a képviselő-testület feloszlatásával egyidejűleg az Országgyűlés 60 napon belüli időpontra kitűzi az időközi választást.
Az Országgyűlés és a helyi önkormányzatok kapcsolatára vonatkozó rendelkezések az Alkotmányban:
•    az Országgyűlés a törvényben meghatározható kötelező feladatokkal arányban álló támogatásban részesíti az önkormányzatokat;
•    a helyi adók fajtáinak és mértékének megállapításáról törvény rendelkezik;
•    a helyi önkormányzatok törvény keretei között alakítják ki saját szervezetüket és működési rendjüket.
Emellett az Országgyűlés törvényben szabályozza: (Ötv. 93.§ (1) bek.)
•    a helyi önkormányzatok jogállását;
•    kizárólagos feladat- és hatáskörét, a kötelezően ellátandó feladatait;
•    kötelező szervtípusait, működésének garanciáit, anyagi eszközeit
•    gazdálkodásának alapvető szabályait;
•    a helyi önkormányzati képviselők jogállását, megválasztásának rendjét, jogait és kötelességeit.
Az Ogy-nek az önkormányzati bevételek meghatározásával összefüggő hatáskörei:
•    külön törvényben határozza meg az átengedett központi adókat (a magánszemélyek jövedelemadójának meghatározott részét és az egyéb megosztott adókat);
•    a települések lakosságszámával, egyes korcsoportokkal, intézményi ellátottakkal arányosan, és egyéb mutatók alapján, normatív költségvetési hozzájárulást állapít meg;
•    a költségvetési törvényben meghatározott összeg – közvetlenül, felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkül – megilleti a helyi önkormányzatokat;
•    meghatározza a társadalmilag kiemelt célokat. A célonkénti támogatás mértékét és feltételeit törvény tartalmazza;
•    törvény által szabályozott esetekben előírhatja a költségvetési támogatás meghatározott célra történő felhasználását;
•    egyes nagy költségigényű beruházási feladatok megvalósítására címzett támogatást nyújthat. A címzett támogatás kizárólag a meghatározott célra fordítható;
•    az önhibáján kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő helyi önkormányzatot – külön törvény alapján – önállósága és működőképességének fenntartás érdekében állami támogatás illeti meg. Ennek feltételeit és mértékét a költségvetési törvény határozza meg. (Ötv. 87.§ (1)
Az Ogy. területszervezéshez kapcsolódó hatásköreinek keretében dönt az érintett önkormányzatok véleményének kikérése után: (Ötv.93.§.(4)bek)
•    a megyék összevonásáról, szétválasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről;
•    a megyeszékhelyről;
•    a nem megyeszékhely városok esetében a megyei jogú várossá nyilvánításról;
•    a fővárosi kerületek kialakításáról.
(ezekben a kérdésekben az Ogy. csak az önkormányzatok véleményének kikérése után dönthet)
A köztársasági elnök kapcsolata a helyi önkormányzatokkal
A köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. (Alkotmány 29.§.1.bek) Elvileg ez megalapozhatná a helyi önkormányzatok feletti egyfajta  állami (törvényességi) felügyelet ellátását. Azonban az Alkotmány az önkormányzatokat illetően mindössze akként rendelkezik: A köztársasági elnök kitűzi a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választását (30.A.§.1.d.)
Az Alkotmányban meghatározott hatáskört az Ötv. további két hatáskörrel egészíti ki.
Így a köztársasági elnök hatáskörei:
•    önkormányzati választások kitűzése,
•    területszervezéshez kötődő döntési jogok,
•    a képviselő-testület alkotmányellenes működésével kapcsolatos jogok
Területszervezési kérdések:
A települések státusával összefüggő ügyekben a döntést minden esetben megelőzi az érintett önkormányzatok kezdeményezése. (Ötv. 94.§ (b)
A területszervezési ügyek tipusai: döntés a
•    városi cím adományozásáról;
•    község alakításáról, egyesítéséről;
•    községegyesítés megszüntetéséről;
•    város, község elnevezéséről.
KT alkotmányellenes működése:
Ha az Országgyűlés az alkotmányellenesen működő helyi képviselő-testületet feloszlatja, a köztársasági elnök köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására –az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre. (Ötv. 94. §.d.) Ilyenkor nincs lehetőség az önkormányzati jogok általános szabályok szerinti gyakorlására. (gyakorlatilag helyi népszavazás  megtartására sincs ilyen esetekben lehetőség)
A kormány kapcsolata a helyi önkormányzatokkal
A kormány önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzése
Az önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet gyakorlásának Európában két modellje alakult ki. 1./ külön e célra létrehozott állami szervek látják el a törvényességi felügyeletet.
2./a területi önkormányzat végrehajtó szervének a vezetője gondoskodik a feladat ellátásáról.
A hatályos hazai szabályozásból hiányzik a törvényességi felügyelet, helyette törvényességi ellenőrzés található meg. A törvényalkotás a törvényességi ellenőrzés mibenlétéről azonban nem rendelkezik. A Kormány tehát e rendelkezés alapján közvetlenül nem vesz részt a törvényességi ellenőrzésben, hanem a belügyminiszter beszámolója, tájékoztatója alapján tájékozódhat a törvényesség helyzetéről.
A kormány nem rendelkezik közvetlenül az önkormányzatokkal, feladata az elosztórendszerek koordinálása.
 A törvényességi ellenőrzésbe való közvetlen bekapcsolódás egy esetben fordulhat elő: az alkotmányellenesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó javaslatot a Kormány terjeszti az Országgyűlés elé. (Ötv. 95.§ b)
A hatályos hazai szabályozás alapján tehát a Kormány a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. (Ötv. 95.§ a)
A Kormány szerepköre:
•    a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében való részvétel;
•    az államigazgatási feladatok ellátásának az önkormányzat szerveit is érintő irányítás
 
A Kormány köztisztviselőkkel kapcsolatos kötelezettsége
A Kormány rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait.” (Ötv. 95.§ c)
Az 1992. évi XXIII. Tv-ben (Ktv.) az érintett szervek és személyek köre már egyértelműen meghatározható, ide tartoznak: a helyi önkormányzat képviselőtestületének
•    hivatala
•    hatósági igazgatási társulása,
•    közterület-felügyelete
•    körjegyzőség köztisztviselői és ügykezelői
A Kormány rendeletben határozza meg:
a)      a képesítésre, továbbképzésre, közigazgatási alap- és szakvizsgára, az ügykezelői alapvizsgára, a közigazgatási vezető képzésre;
b)      a közszolgálati nyilvántartásra;
c)      a közszolgálati jogviszonnyal összefüggő személyi iratokra;
d)      a nemzeti szakértőként az EU intézményeiben alkalmazott köztisztviselők közszolgálati jogviszonyára, a munkavégzés sajátosságaira,
e)      a tartósan külföldön foglalkoztatott köztisztviselők közszolgálati jogviszonyára, a munkavégzés sajátosságaira,
f)       a köztisztviselők ideiglenes (3 hónapot meg nem haladó) külföldi kiküldetésére, az ezzel kapcsolatos költségek megtérítésére, valamint az eljárási rendre;
g)      a tartalékállományba helyezésre;
h)      a főtisztviselői kar működtetésére;
i)        a vagyonnyilatkozat átadására, kezelésére és az abban foglalt adatok védelmére, illetve a Hivatal szervezetére és működésére;
j)        a rekreációs szabadság feltételeire, kiadására vonatkozó további szabályokat. (Ktv. 80.§ (1) bek.)
Jelenleg a kormány jogalkotó tevékenysége nem terjed ki a helyi önkormányzatokra, mivel számukra feladat –és hatásköröket csak törvényben lehet meghatározni.
A Kormány államigazgatási feladatokkal kapcsolatos tevékenysége
A Kormány irányítja az államigazgatási feladatok ellátását és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről.
(Ötv. 95.§ d)
Ebben az esetben a Kormány kétféle formában érintett:
•a rendeletalkotáson keresztül a feladat –és hatáskör telepítés útján befolyásol, azonban meghatározott körben a törvényben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet
•a Kormányt e tekintetben is megilletik azok a legfelsőbb irányítási és felügyeleti jogosítványok, amelyek az     Alkotmányból erednek (szervek közvetlen felügyelet alá vonása, határozatok és intézkedések törvényességi felülvizsgálata)
Az államigazgatási feladatok ellátásának irányítása a Kormány és az önkormányzatok szervei között nem hoz létre szervezeti alá- és fölérendeltséget, mert az államigazgatási feladatok és hatáskörök lehetséges címzettjei közül egyedül a polgármester és főpolgármester tekinthető szervnek, akik azonban szervezetileg a képviselőtestülethez kötődnek.
A Kormány szerepe az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező vitában.
A Kormány dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező –jogilag szabályozott más eljárás keretébe nem tartozó- vitában. (Ötv. 95.§ e)
A törvény indoklása szerint a hivatkozott rendelkezés az államigazgatás irányítása körébe sorolható, de különbséget kell tenni a viták eldöntése és a hatásköri összeütközések tisztázása között, ugyanis az állami szervek, továbbá az önkormányzat és más állami szervek, ill. az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. (Abtv. 1.§.f.) valamint a törvényben megfogalmazott döntési jog a viták elintézésének kivételes eszköze.