24. A szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) jogforrási jellege, jelentősége, tartalma megalkotásának sajátos szabályai

Az SZMSZ jelentősége, megalkotásának kötelezősége
Az SZMSZ közjogi aktusnak tekintendő, amely az Ötv. helyi végrehajtási rendelete, a települési önkormányzat „Alkotmánya”.
A képviselő-testület az SZMSZ-ben többféle kérdéskört is szabályozhat:
•    amelyeket törvény nem érintett,
•    amelyek tilalmáról nem rendelkezett,
•    amelyekhez a jogalkotó nem kapcsolt végrehajtási részletszabályokat,
•    amelyekben alternatív megoldást tesz lehetővé azáltal, hogy felhatalmazza az önkormányzati testületet az eltérésre.
•    A rendeleti forma alkalmazásának kötelezősége teszi lehetővé, hogy az SZMSZ a település lakossága számára megismerhető legyen.
•    A demokratikus működés és a széles körű nyilvánosság egyik fontos garanciája a helyi szabályok jogszabályi (rendeleti) formába öntése, és annak a helyben szokásos formában való kihirdetése.
Mindezekre tekintettel mondja ki az Ötv. 18. § (1) bekezdése az SZMSZ megalkotásának kötelezőségét. Az SZMSZ megalkotása nemcsak törvénybeli kötelezettség, hanem önkormányzati alapjog is. Ez abban nyilvánul meg, hogy:
•    a testület szabadon rendelkezhet az Ötv. helyi szintű végrehajtásáról,
•    önálló, saját szabályokat is megállapíthat önmaga és szervei számára.
Az SZMSZ megalkotásának határideje
Az SZMSZ-t az alakuló ülést követő fél éven belül kell megalkotni.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, miszerint a képviselő-testület követhet el alkotmányellenes mulasztást azáltal, ha a feladat elvégzéséhez ésszerűen szükséges időtartam alatt nem alkotja meg a szervezeti és működési szabályzatát, nem nevez ki jegyzőt, vagy nem hozza létre hivatalát. Az ilyen mulasztás megszüntetése azonban az Alkotmány és az Ötv. értelmében lehetséges.
Az SZMSZ tartalma
Az SZMSZ tartalma tekintetében kétféle álláspont ismert:
•    A tágabb értelmezés szerint a képviselő-testület a törvény keretei között önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét.
•    A szűkebb értelmezés szerint, az Ötv. 18. § (1) bekezdésére is hivatkozással, a képviselő-testület csak működésének részletes szabályozására kapott felhatalmazást.
Nyugat-Európában gyakran alkalmazott szabályozási mód: a szabályzatban csak a lényeges és garanciális jellegű szabályok nyernek rögzítést, míg a részletszabályok a szabályzat mellékletét képező ügyrendben kapnak helyet.
Az SZMSZ jogforrási jellege
Az Ötv.rendeleti formát ír elő. Ennek ellenére a gyakorlatban eltérő értelmezési irányzatok is kialakultak és hatnak még ma is.
•    Az egyik irányzat, a Jogalkotásról szóló törvény (Jat.) hatályos rendelkezésére hivatkozva azt az álláspontot képviseli, miszerint az önkormányzati testületek határozatban is szabályozhatnák az általuk irányított szervek feladatait, valamint saját működésüket.
•    A másik irányzat az SZMSZ által kialakított szabályozási tartalmat tekinti meghatározónak a jogforrási jelleg tekintetében.
•    A harmadik irányzat szerint az SZMSZ még tisztán szervezeti és működési kérdések tekintetében is csak rendeleti formában lenne megalkotható, mivel csak ez esetben válhat a szervezeti és működési rend alapdokumentumává.  Ez a legjobb értelmezés.
Az SZMSZ megalkotásának folyamata
Még az alakuló ülésen célszerű egy ideiglenes bizottságot létrehozni az SZMSZ korábbi szövegének felülvizsgálatára, az új szövegtervezet elkészítésére és előterjesztésére.
Célravezető lehet, ha a bizottságban helyet kapnak:
•    a testületen belüli frakciók vezetői,
•    jogászok és igazgatásszervezők,
•    külső szakértők.
A képviselő-testület célszerű, ha az SZMSZ-t két lépcsőben tárgyalja:
•    Az első lépcsőben a koncepció elfogadására kerül sor.
•    A második lépcsőben az SZMSZ-bizottság elkészíti a szöveges javaslatot. Az elkészített SZMSZ javaslathoz általános és részletes indokolást is mellékelni kell.
•    A második ülésen, az általános vitát követően kerülhet sor a részletesen lefolytatott vitára. Az egyes résztémákat lezáró szavazást követi a javaslat feletti zárószavazás. A zárószavazáshoz, az SZMSZ újraalkotásához, illetve módosításához, az Ötv. értelmében minősített többségre van szükség. A szervezeti és működési szabályzatot a képviselő-testület rendeleti formában köteles elfogadni.
•    Az SZMSZ elfogadásával – módosításával – egy időben dönteni kell a korábbi SZMSZ, vagy annak egyes részei hatályon kívül helyezéséről is. Az elfogadott SZMSZ-ben rendelkezni kell a kihirdetés idejéről és módjáról, a hatálybalépés napjáról.
•    Az SZMSZ megalkotására, illetve módosítására létrehozott ideiglenes bizottság megbízatása az SZMSZ elfogadásával megszűnik. Erre tekintettel az SZMSZ-szel kapcsolatos további feladatok ellátását célszerű valamelyik (pl. ügyrendi, igazgatási és jogi) állandó bizottság feladatkörébe utalni.
Az SZMSZ szerkezeti tagolása
Az SZMSZ szerkezeti tagolását a képviselő-testület – szabadon – határozza meg.
•    Preambulum: a település alapításával, a települési rang elnyerésével, a település jellemzőivel kapcsolatos adatok, a történelmi út felvázolása, az adott település (megye) földrajzi, demográfiai, idegenforgalmi nevezetességeinek felsorolása, utalás az Ötv 18.§(1) bekezdésére
•    általános kérdések: hivatalos elnevezés, székhely, cím, utalás a testvérvárosi kapcsolatokra
•    feladat- és hatáskör: a képviselő-testület a feladat ellátásába mikor, mely szervét kivánja bevonni, a hatáskör átruházásának rendje, a hatáskor-átruházás eljárási kérdései, az ezzel összefüggő beszámoltatás rendje
•    a képviselő-testület működése: a képviselő-testület létszáma, az ülésszám meghatározása, az alakuló üléssel kapcsolatos szabályok, a rendkívüli ülésre vonatkozó szabályok, a működés dokumentumai ( ciklusprogram, munkater, ülésterv tartalmi kérdései), az ülés előkészítése, az ülésezéssel összefüggő kérdések, az ülést követő feladatok, az ülés elnökének jogköre, a képviselők jogai és kötelességei, a tanácsnok, a lakossági fórumok, közvetlen néprészvétel szabályai, a döntéshozatal, a képviselő-testületi ülés jegyzőkönyvével szemben támasztott tartalmi és formai kritériumok,
•    a bizottságok: a bizottsági struktúra meghatározása, az albizottság megalakítási jogának szabályozása, a bizottságok feladat- és hatásköre, a bizottságok megalakításával összefüggő szabályok, a bizottságok működésének szabályai (összehívás kérdése, a polgármesteri dndítvání kezelése, a bizottság döntéshozatala, a döntés végrehajtásának felfüggesztése, a döntéshozatalból való kizárás esetei és szabályai), felhatalmazás saját bizottsági ügyrend alkotására, a bizottság polgármesteri hivatalt ellenőrző feladata, ez ellenőrzésből eredő inrézkedés kezdeményezésének szabályai
•    a településrészi önkormányzat: a részönkormányzat kezdeményezésének kérdései, a testület tagjainak kiválasztására vonatkozó szabályok, a testület által ellátandó feladatok és az átadandó hatáskörök meghatározása, a testületet megillető egyetértési, véleményezési, döntési jogkörök, a részönkormányzat munkaszervezetére vonatkozó szabályok
•    a polgármester és a jegyző: a polgármester jogállása, feladat- és hatásköre, tevékenysége, kapcsolatrendszere stb.,az alpolgármesterek száma, a jegyző jogállása, feladat- és hatásköre, tevékenysége,
•    a polgármesteri hivatal: a hivatal belső tagozódása, szervezeti egységei, a munkarend és az ügyfélfogadás rendje, a jegyzőnek a polgármesteri hivatal ügyrendjének megalkotására szóló felhatalmazása és a polgármester általi jóváhagyás kérdései
•    társulások
•    az önkormányzati tulajdonnal való rendelkezés és a gazdálkodás alapkérdései,
o    a vagyon állapota, annak változásai az éves zárszámadáshoz csatolt vagyonleltár szerint
o    az önkormányzat vagyoni helyzete, amelyről a polgármester évente köteles tájékoztatót tartani ( közmeghallgatáson, rétegtalálkozón)
o    az önkormányzati vállalkozás alapvető kérdései
o    az önkormányzat költségvetési és zárszámadási rendeletének kötelező megalkotására vonatkozó előírások
o    a vagyongazdálkodás témakörében a polgármesteri közreműködés szabályai, a polgármesteri kötelezettségvállalás konkrét szabályainak meghatározása, a polgármester által köthető egyes szerződések érvényességének testület általi jóváhagyáshoz való kötése
o    további szabályok felállítása: önkormányzati közalapítvány létrehozásával, a közérdekű kötelezettségvállalással, a hitelfelvétellel, a kötvénykibocsátással, az intézményi ill. Társadalmi szervezetek támogatásával kapcsolatosan
o    a könyvvizsgáló kiválasztásával kapcsolatos eljárás szabályai
•    a lakossággal való kapcsolati formák ( fórumok, közmeghallgatás, falugyűlés, városkörzeti tanácskozás stb.),
•    az önkormányzat együttműködései,
•    a felterjesztési jog érvényesítésének követelményei, az önkormányzati vélemény-nyilvánítási és kezdeményezési jog gyakorlásának szabályai,
•    a központi állami szervekkel való kapcsolat kérdései és feladatai,
•    a kisebbségi önkormányzattal kapcsolatos feladatok,
•    záró és vegyes rendelkezések :
o    a rendelet hatálybalépésének időpontja
o    a rendelet kihirdetéséről való gondoskodás, a “helyben szokásás mód” meghatározása
o    a rendeletben foglalt fogalmak, meghatározások vagy más jogszabály által használt értelmező rendelkezésekre utalás
o    az érintett korábbi rendeletek, ill. Azok módosításáról , hatályon kívül helyezéséről szóló rendelkezés
o    dátum és szükséges aláírások
•    mellékletek, függelékek: a jogalkotó dönt arról, hogy mely kérdést helyezi el a mellékletben, és melyiket a függelékben. A mellékletek és a függelékek eltérő jogi jelleggel bírnak, ezért célszerű olyan tárgyakat mellékletben elhelyezni, amelyek ritkábban változnak, mert a melléklet módosításához szmsz-módosítás szükséges, míg a függelék módosítása esetében erre nincs szükség